2016年12月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》，將廣西列為9個試點省份之一。今年5月，自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)空間規(guī)劃試點工作方案》；7月5日，自治區(qū)召開空間規(guī)劃試點工作領導小組第一次會議，對試點工作進行部署。

廣西為何能被列入9個試點省份名單？此次空間規(guī)劃和以往的城市等規(guī)劃有何不同？頂層設計如何進行？本次試點將形成哪些成果？自治區(qū)發(fā)改委總經(jīng)濟師唐愛斌對此進行了解讀。

名詞解釋

空間規(guī)劃：是指一個國家或地區(qū)政府部門對所轄國土空間資源和布局進行的長遠謀劃，目的是促進發(fā)展與保護的平衡。

多規(guī)合一：是指以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等在空間布局上有機融合，形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”。

廣西被列為全國9個試點省份之一

改革開放以來，我國建立了比較完整的規(guī)劃體系，各類規(guī)劃在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重大作用，但是也存在各類規(guī)劃數(shù)量較多、內(nèi)容交叉重復、空間分區(qū)繁雜、矛盾沖突明顯等問題，尤其是空間規(guī)劃。

自治區(qū)發(fā)改委總經(jīng)濟師唐愛斌解釋，開展空間規(guī)劃試點是要從全局的整體高度，統(tǒng)籌開發(fā)與保護，進行頂層設計，形成統(tǒng)一、有序、可持續(xù)的國土空間格局。2014年8月，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部四部委在全國選擇了28個市縣，開展“多規(guī)合一”試點，廣西賀州是試點之一。通過試點，國家部委形成了共識，就是首先要推進各類空間性規(guī)劃在空間上的“多規(guī)合一”，然后再整合發(fā)展各類規(guī)劃，而且試點的層級要提高到省一級。因此，2016年底，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《省級空間規(guī)劃試點方案》，將包括廣西在內(nèi)的9個省份列為試點，目的是在省級層面推進空間規(guī)劃，明確空間規(guī)劃的基本思路和技術方法。

開展空間規(guī)劃是一項嶄新的工作，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，目前全國各地都在摸索辦法、積累經(jīng)驗。廣西之所以被列為9個試點省份之一，是因為在空間規(guī)劃設計上已具備一定的基礎。2012年11月，《廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》印發(fā)實施，這是全國首批出臺的主體功能區(qū)規(guī)劃，在全國起到了示范作用。2015年開始，廣西對111個縣級行政區(qū)進行了空間劃分，每個市縣區(qū)都劃分出了城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三類空間，形成了“一個市縣一張空間功能區(qū)劃圖”，并把“十三五”的建設任務落到空間布局上，明確空間落地導向。而賀州作為28個開展“多規(guī)合一”試點市縣之一，也取得了較好成績，得到了國家的認可。

以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，區(qū)別對待

《省級空間規(guī)劃試點方案》明確提出，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”，建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。

主體功能區(qū)規(guī)劃最大的特點就是以縣級行政區(qū)為基本單位，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿�，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城市化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。

唐愛斌介紹，廣西有111個縣市區(qū)，各地的條件千差萬別，主體功能定位各不相同，既有城區(qū)，又有重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)，按照一種模式搞空間規(guī)劃既不科學、也很難行得通。因此，開展空間規(guī)劃試點，就必須以主體功能定位為基礎，區(qū)別對待，科學劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條紅線，即“三區(qū)三線”。城區(qū)和重點開發(fā)的地區(qū)，城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界比例、開發(fā)強度要適當高一些，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)適當預留一些，重點生態(tài)功能區(qū)則要適當控制，充分體現(xiàn)各地區(qū)主體功能定位發(fā)展的要求。

打破各自為政局面，通盤考慮

現(xiàn)有的城市規(guī)劃、國土規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等都屬于空間規(guī)劃，目前各類規(guī)劃數(shù)量龐雜，銜接不夠、相互打架，致使規(guī)劃權威性不足、實施管控不力等問題突出。特別是空間類規(guī)劃在技術方法、標準規(guī)范、管理體制等方面不協(xié)調(diào)不一致，嚴重影響了規(guī)劃的權威性和實施效果，甚至影響到國土空間開發(fā)和治理的效率。

如有關專家在試點中發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模方面，賀州市城市規(guī)劃安排386平方公里，土地規(guī)劃安排186平方公里，相差200平方公里；人口規(guī)模方面，柳州市和各縣區(qū)的城市規(guī)劃匯總數(shù)據(jù)達到612萬，而按正常的人口增長趨勢預測為463萬，兩者相差近150萬。林業(yè)、環(huán)保、水利等規(guī)劃的數(shù)據(jù)也很不統(tǒng)一。同時，一些規(guī)劃的布局較少考慮資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性，甚至一些建設用地、基本農(nóng)田布局在自然保護區(qū)、水源保護區(qū)和林地保護區(qū)。

唐愛斌認為，各職能部門往往都是從自身角度劃定空間，比如，國土部門基于耕地保護，住建部門基于城鎮(zhèn)開發(fā)，林業(yè)部門基于林地保護，環(huán)保部門基于生態(tài)環(huán)境保護等，從部門履職角度看，都無可厚非，但綜合疊加起來就出現(xiàn)了空間布局上的矛盾沖突和混亂。因此，打破各類規(guī)劃條塊分割、各自為政的局面勢在必行。相對于現(xiàn)有的各類空間規(guī)劃來說，此次試點的空間規(guī)劃就是從全區(qū)角度，通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧，彌補之前頂層設計的缺失。

賀州“多規(guī)合一”實踐獲國家認可

賀州自2014年8月啟動國家市縣“多規(guī)合一”試點工作之后，大膽創(chuàng)新、扎實推進，目前，已經(jīng)編制完成《賀州市空間規(guī)劃（2016-2030年）》，于2017年3月13日通過專家評審。

在試點工作開展之初，賀州就成立了“多規(guī)合一”試點工作領導小組和“多規(guī)合一”試點工作領導小組辦公室，綱舉目張地指導和協(xié)調(diào)開展試點工作。賀州堅持“生態(tài)立市·綠色發(fā)展”的理念，積極探索開展基礎評價、劃定三區(qū)三線、繪制總圖等可復制可推廣的方法，2016年12月，國家發(fā)展改革委《深化體制改革信息》里介紹了賀州試點的經(jīng)驗和做法。今年，賀州市將建立“多規(guī)合一”專題展示館，為推廣交流“賀州經(jīng)驗”搭建平臺。

唐愛斌評價認為，賀州以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，摸清“家底”、認清“市情”，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線“三大控制線”及城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)“三類空間”，然后依次疊入交通布局、生態(tài)保護、重大基礎設施、公共服務和產(chǎn)業(yè)布局等各類空間要素，形成融發(fā)展與布局、開發(fā)與保護為一體的市域空間“一張藍圖”。通過管控原則，讓資源環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、耕地保護等規(guī)劃要求在三類空間和三大控制線的框架下得到科學落實。這些都是開展空間規(guī)劃試點的成功舉措，在構筑空間規(guī)劃體系、增強政府空間治理能力、提高政府效能等方面，都取得了較好成效。

試點要形成“四個一”成果

按照自治區(qū)的試點工作方案，2017年底前廣西將通過試點探索形成“四個一”成果：形成一套規(guī)劃成果、研究一套技術規(guī)程、建設一個信息平臺、提出一套改革建議。

形成一套規(guī)劃成果。自治區(qū)研究制定全區(qū)三類空間比例、開發(fā)強度方案并分解到市縣，明確全區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略和格局，提出差異化空間綜合管控措施，形成廣西空間規(guī)劃基本框架。試點市編制形成市級和所轄縣（區(qū)）空間規(guī)劃總圖和空間規(guī)劃文本。

研究一套技術規(guī)程。研究提出省級空間規(guī)劃編制辦法，形成以國土空間網(wǎng)格化為基礎單元的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)適宜性評價、開發(fā)強度測算、“三區(qū)三線”劃定等技術規(guī)程，形成空間規(guī)劃用地分類標準及其綜合管控措施等技術規(guī)范。

建設一個信息平臺。研究提出基于2000國家大地坐標系的規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)轉換辦法，建立試點市集空間開發(fā)數(shù)字化管控、投資項目布局審批核準并聯(lián)運行的信息管理平臺。

提出一套改革建議，研究提出規(guī)劃管理體制機制改革創(chuàng)新和相關法律法規(guī)立改廢釋的具體建議。

唐愛斌介紹，列為空間規(guī)劃試點之后，廣西抓緊開展了方案起草、建立機制、制訂規(guī)程等試點相關工作，先后赴海南、寧夏、浙江、福建等省區(qū)調(diào)研，在多次召開會議進行研究的基礎上，起草形成了《廣西壯族自治區(qū)空間規(guī)劃試點工作方案》，提出“布棋盤、落棋子、編規(guī)劃、建平臺”四部曲的工作思路。當前已對試點地區(qū)柳州市進行了全域資源環(huán)境承載能力和空間開發(fā)網(wǎng)格化適宜性評價“雙評價”，摸清了柳州市全域空間本底條件。按照年底前完成試點工作的要求，目前已在倒排工期、加緊推進。7月底前，建成賀州市“多規(guī)合一”信息管理平臺，完成空間規(guī)劃展示；完成柳州市“五區(qū)五縣”的“三區(qū)三線”劃定工作，形成各縣區(qū)的空間規(guī)劃底圖。10月中旬前，形成柳州市和“五區(qū)五縣”的空間規(guī)劃總圖，10月底前形成柳州市和“五區(qū)五縣”的空間規(guī)劃文本。11月底前，建成柳州市和“五區(qū)五縣”空間規(guī)劃信息管理平臺。12月底前，形成試點工作總結報告和“四個一”的試點成果。